การพนันในประเทศฟิลิปปินส์ : กฎหมายและการกำกับดูแล

โดย ปิยอร เปลี่ยนผดุง และ พงศกร เรืองเดชขจร

การจัดทำหนังสือการพนันในประเทศฟิลิปปินส์ กฎหมายและการกำกับดูแล เป็นส่วนหนึ่งของโครงการ “การจัดทำสรุปกฎหมายการพนันในอาเซียน” ของศูนย์ศึกษาปัญหาการพนัน  โดยโครงการมีจุดประสงค์เพื่อรวบรวมข้อมูลกฎหมาย การกำกับดูแลการพนันของแต่ละประเทศในอาเซียน เพื่อเป็นบทเรียนสำหรับประเทศไทยที่กำลังมีความพยายามในการผลักดันให้เกิดการพนันโดยเฉพาะอย่างยิ่งคาสิโนถูกกฎหมาย 

หนังสือเล่มนี้ประกอบด้วย 2 บทความ เขียนโดย ปิยอร เปลี่ยนผดุง และ พงศกร เรืองเดชขจร  ผู้เขียนทั้ง 2 ท่าน เป็นผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมาย ปิยอรเป็นอาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยพะเยา ส่วนพงศกรเป็นนักกฎหมายในบริษัทเอกชน

ทั้ง 2 บทความให้ความรู้มากมายเกี่ยวกับการจัดให้มีการพนันที่ถูกกฎหมายและการกำกับดูแล ได้เห็นโครงสร้างทางด้านกฎหมายของฟิลิปปินส์ที่มีความซับซ้อน มีทั้งที่มาจากสภานิติบัญญัติ และมาจากฝ่ายบริหาร บทบาทและการดำเนินงานของ PAGCOR การออกมาตรการการควบคุมดูแลไม่ให้เกิดผลกระทบ มีประเด็นที่อยากกล่าวถึง เช่น

PAGCOR เป็นองค์กรภาครัฐในรูปคล้ายรัฐวิสากิจ มีการดำเนินธุรกิจทั้งการให้ใบอนุญาตการจัดการธุรกิจการพนันกับภาคเอกชน และยังสามารถเปิดดำเนินกิจการการพนันด้วยตนเองได้ด้วย จึงปรากฏว่า PAGCOR มีคาสิโนทั้งขนาดใหญ่และเล็กจำนวนมากที่บริหารจัดการเองกระจายอยู่ทั่วประเทศ  จนเกิดคำถามว่าถ้า PAGCOR เป็นทั้งผู้กำกับดูแลและดำเนินการเอง จะมีความเข้มงวดในการควบคุมและกำกับดูแลเพื่อป้องกันการเกิดผลกระทบการพนันกับสังคมอย่างมีประสิทธิภาพประสิทธิผลได้อย่างไร

แม้ว่าในเบื้องต้นที่มีการจัดตั้ง PAGCOR ได้ตั้งเป้าหมายว่า เงินรายได้ที่เกิดจากธุรกิจการพนันมีเป้าหมายเพื่อหารายได้ในการสนับสนุนโครงสร้างพื้นฐานและโครงการพัฒนาทางสังคม แต่ในเวลาต่อมาได้มีการออกกฎโดยฝ่ายบริหารในการจัดสรรเงิน โดยประมาณร้อยละ 50 ให้นำส่งกระทรวงการคลัง ส่วนที่เหลือมีการจัดสรรให้หน่วยงานและโครงการอื่น ๆ โดยรัฐบาลยังมีอำนาจในการกำหนดเกณฑ์การจัดสรรเงินให้องค์กรและโครงการโดยตรง  แต่ PAGCOR สามารถจัดสรรได้มากกว่าเกณฑ์ที่กำหนด หรือองค์กรอื่น ๆ ที่เข้าเกณฑ์ใหญ่ได้เช่นกัน  จึงกลายสภาพเป็นว่า เงินส่วนที่เหลือนั้นรัฐบาลสามารถเข้ามามีบทบาทในการกำหนดองค์กรหรือโครงการที่จะได้รับการจัดสรร  โดยที่ PAGCOR ก็ไม่ได้มีการสร้างกระบวนการการจัดสรรที่ชัดเจนและโปร่งใสเช่นกัน

ในเรื่องการควบคุม มีมาตรการหลายอย่างที่น่าสนใจ เช่น มีการกำหนดไม่ให้เจ้าหน้าที่รัฐที่เกี่ยวข้อง ทหาร บุคคลอายุต่ำกว่า 21 ปี และนักเรียน และนักศึกษามหาวิทยาลัยในฟิลิปปินส์ เข้าสถานที่จัดให้มีการเล่นพนัน  และมีมาตรการสำหรับกีดกันการเข้าเล่นพนัน โดยให้มีการแจ้งเพื่อขอไม่ให้บุคคลเข้าเล่นการพนัน โดยผู้ขออาจจะเป็นบุคคลนั้นเองหรือเป็นบุคคลในครอบครัวก็ได้ การขอต้องมีการระบุระยะเวลาด้วย ในช่วงปี 2513-2522 มีการยื่นห้ามไม่ให้บุคคลเข้าเล่นในสถานพนัน 2,492 คน นอกจากนี้ ผู้เล่นพนันที่ต้องการเล่นพนันต้องมีการลงทะเบียนเพื่อสมัครสมาชิก โดยให้ข้อมูลส่วนตัวและอื่น ๆ เพื่อให้มีการตรวจสอบก่อนเข้าเล่นพนันได้ มาตรการนี้น่าจะมีไว้เพื่อควบคุมการเล่นพนันของชาวฟิลิปปินส์

สำหรับการโฆษณา ฟิลิปปินส์อนุญาตให้มีการโฆษณาการพนันในสื่อต่าง ๆ ได้  แต่ได้มีการจำกัดรูปแบบของการโฆษณา เช่น “ต้องมีถ้อยคำว่า “ห้ามบุคคลอายุต่ำกว่า 21 ปีเล่นพนัน” ปรากฏอยู่ด้วย และต้องมีข้อความประเภท “Keep it fun. Game responsibly” ร่วมด้วย นอกจากนี้ยังมีการกำหนด ห้ามมีข้อความบางอย่างไว้ด้วย เช่น ห้ามโฆษณาด้วยข้อความที่จะสร้างทัศนคติว่าการพนันเป็นกิจกรรมที่สามารถสร้างรายได้ หรือห้ามโฆษณาที่มุ่งเป้ากลุ่มบุคคลที่อายุน้อยกว่า 21 ปี เป็นต้น  อย่างไรก็ตาม เป็นที่น่าสนใจว่า มาตรการที่อนุญาตให้โฆษณาได้แต่ต้องเป็นไปตามรูปแบบที่กำหนด เกิดผลอย่างไร สามารถใช้ในการป้องกันเด็กและเยาวชนและกลุ่มเปราะบางต่าง ๆ เข้าเล่นการพนันได้หรือไม่ หรือยังทำให้เกิดการชักจูงใจผู้คนเข้าสู่การพนันมากขึ้น

นอกจากนี้ยังมีเรื่องอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้องอีก เช่น การดำเนินการของธนาคารที่อยู่ในพื้นที่ที่มีการให้บริการการพนัน ประเด็นที่เกี่ยวข้องกับการฟอกเงิน และประเด็นการแก้ไขปัญหาผู้ที่ประสบปัญหาจากการเล่นพนัน เป็นต้น

งานศึกษาทั้ง 2 ชิ้น ได้ให้ข้อมูลประสบการณ์การจัดการพนันในด้านต่าง ๆ ของฟิลิปปินส์ ซึ่งจะเป็นความรู้ที่สำคัญสำหรับผู้สนใจในประเด็นการจัดการธุรกิจการพนัน และเป็นประโยชน์สำหรับผู้ดำเนินนโยบายได้เห็นมุมต่าง ๆ ของการจัดการธุรกิจการพนัน

 

[เนื้อหาบางส่วนจากคำนำ]