เว็บคอลัมน์ ถอดรหัสคาสิโนออนไลน์

ตอนที่ 17 การพนันออนไลน์ในสหภาพยุโรป: หลากมิติกฎหมายภายใต้แนวคิดตลาดเดียว

โดย ณัฐกร วิทิตานนท์ [1] 

สหภาพยุโรป (European Union: EU) ประกอบด้วยสมาชิก 28 ประเทศ มีพัฒนาการยาวนานนับเนื่องแต่ปี 1951 จากความร่วมมือเรื่องถ่านหินก็ขยายไปสู่ความร่วมมือด้านอื่นในเกือบทุกด้าน ภายใต้วิสัยทัศน์ตลาดเดียว (Single Market) ถือเป็นการรวมกลุ่มระหว่างประเทศที่มีความเข้มแข็งอย่างมาก เนื่องจากสามารถสถาปนาองค์กรในลักษณะเหนือรัฐ (Supranational Union) ขึ้นได้สำเร็จ

ในการประชุม EU summit ประจำปี 1992 สหภาพยุโรปตัดสินใจไม่เข้าไปแทรกแซงนโยบายการพนันของชาติสมาชิกด้วยการทำให้การพนันชอบด้วยกฎหมายในระดับของอียู และสร้างมาตรฐานทางกฎหมายให้เป็นหนึ่งเดียวกัน (Harmonization of law) เพราะเห็นเป็นเรื่องภายในของแต่ละรัฐ ๆ มีสิทธิพิจารณาที่จะดำเนินการหรือไม่ดำเนินการได้เอง ความกลมกลืนในเรื่องนี้จึงยังไม่เกิด ไม่เหมือนกับเรื่องอื่น ๆ ที่รุดหน้าไปไกลมาก แง่หนึ่งย่อมช่วยรักษาความหลากหลายทางกฎหมายและด้านนโยบาย บ้างก็เปิดกว้าง ใช้ระบบใบอนุญาตให้เอกชนเข้ามาดำเนินการ บ้างก็ปิดกั้น ให้รัฐเท่านั้นมีสิทธิขาดในการประกอบการ บ้างก็ให้การพนันถูกกฎหมายแค่บางชนิด บ้างก็ให้ทั้งหมด

ปฏิเสธไม่ได้ว่าระบบอินเทอร์เน็ตตามมาด้วยประเด็นสลับซับซ้อนเชิงกฎหมาย โดยเฉพาะอย่างยิ่งกับปัญหาเรื่องการพนันข้ามพรมแดน ซึ่งมักเป็นข้อพิพาททางภาษี โดยเคยมีคำตัดสินของศาลยุติธรรมยุโรป (Court of Justice of the European Communities) เกี่ยวกับเรื่องการพนันเป็นคดีแรกเมื่อ ค.ศ. 1994 เป็นที่รู้จักในนาม Schindler Case ซึ่งศาลในคดีต่อ ๆ มามักกล่าวอ้างถึงเสมอ (โดยพยายามนำมาปรับใช้ให้เข้ากับการพนันออนไลน์) คดีนี้เกิดจากการที่อังกฤษมีกฎหมายแบนลอตเตอรี่ (ที่มาจากคำพิพากษาในอดีต) แล้วพบซองบรรจุลอตเตอรี่ส่งจากเยอรมันมาให้คนอังกฤษในประเทศ คำถามคือ การจำหน่ายและโฆษณาลอตเตอรี่ให้แก่บุคคลในรัฐสมาชิกอื่นสามารถทำได้หรือไม่ภายใต้หลักเสรีภาพในการให้บริการ (Freedom to Provide Services) ศาลเห็นว่าการพนันเป็นเรื่องละเอียดอ่อน แต่ละรัฐย่อมมีพื้นฐานที่แตกต่างกัน ความจำเป็นต้องคุ้มครองผู้บริโภคและรักษาความสงบเรียบร้อยของสังคมย่อมไม่เหมือนกัน การจำกัดกิจการพนันนั้นสามารถกระทำได้ตราบเท่าที่ไม่เป็นการเลือกปฏิบัติ

คำตัดสินในอีกคดีหนึ่งที่ถือเป็นจุดเปลี่ยนสำคัญออกมาในปี 2010 ในคดี The Sporting Exchange Ltd v Minister van Justitie ซึ่งทาง Betfair เว็บไซต์การพนันออนไลน์ชื่อดังของอังกฤษร้องต่อศาลยุโรปให้พิจารณาว่าการที่กฎหมายของเนเธอร์แลนด์ห้ามมิให้บริษัทที่ไม่ได้รับอนุญาตให้บริการในประเทศ และจำกัดจำนวนผู้ได้รับอนุญาตจากรัฐแต่เพียงรายเดียวนั้น ขัดต่อหลักเสรีภาพในการให้บริการและหลักการรักษาความเท่าเทียมและข้อผูกมัดความโปร่งใส (Principle of Equal Treatment and Obligation of Transparency) หรือไม่ ซึ่งทางศาลสหภาพยุโรป (European Court of Justice: ECJ) ได้วางแนวทางคร่าว ๆ ไว้ว่ากระบวนการให้ใบอนุญาตการพนันแบบผูกขาดต้องแปรเปลี่ยนไปเป็นเปิดกว้างให้มีการแข่งขันมากยิ่งขึ้น

อย่างไรก็ดี ณ เวลานี้ ต้องถือว่าการพนันออนไลน์เป็นสิ่งถูกกฎหมายของประเทศส่วนใหญ่ในทวีปยุโรป (บริเวณที่เป็นสีเขียวในภาพข้างท้ายนี้) และเปิดพื้นที่มากขึ้นเรื่อย ๆ แม้แต่กับประเทศกลุ่มสแกนดิเนเวียที่ซึ่งครั้งหนึ่งเคยให้รัฐผูกขาดในธุรกิจการพนันมาตลอด โดยมี 2 ประเทศที่เรียกว่าเป็นตลาดเสรีของการพนันออนไลน์คือ แอลเบเนียกับมอลโดวา (สีน้ำเงิน)

แผนที่แสดงสถานะทางกฎหมายของการพนันออนไลน์ในประเทศต่าง ๆ ในทวีปยุโรป [2]

จากภาพเห็นได้ว่าเหลือเพียงไม่กี่ประเทศเท่านั้นที่การพนันออนไลน์ยังคงผิดกฎหมาย ได้แก่ ตุรกี โปแลนด์ เบลารุส ยูเครน และสวิตเซอร์แลนด์ โดยสองประเทศแรก (สีแดง) ผู้ลักลอบเล่นถือว่ามีความผิดอาญา ขณะที่สามประเทศหลัง (สีเหลือง) ผู้ลักลอบเล่นไม่ถือว่ามีความผิดแต่อย่างใด

บทความตอนนี้หยิบยกเฉพาะบางประเทศที่น่าสนใจมาเล่าสู่กันฟัง

ขอเริ่มที่ อิตาลี ซึ่งรัฐบาลเอาจริงเอาจังต่อการสกัดกั้นบริษัทการพนันข้ามชาติอย่างมาก ปลายปี 2003 ตำรวจอิตาลีมีปฏิบัติการปราบปรามคาสิโนออนไลน์ (Casino เป็นคำดั้งเดิมในภาษาอิตาเลียน) ในชื่อ Operation Blackjack เพื่อปิดกั้น (Block) หลายร้อยเว็บไซต์ที่ยอมให้มีการโฆษณาการพนันปรากฎอยู่บนเว็บไซต์ของตัวเอง ไม่ว่าจะในรูปของแบนเนอร์ ลิงค์ หรือป๊อปอัพ มีบุคคลมากถึงกว่า 163 ต้องถูกดำเนินคดี อีกทั้งยังมีคดีสำคัญเกิดขึ้นในช่วงเวลาคาบเกี่ยวกันคือ คดี Gambelli

เรื่องของเรื่องคือ นาย Piergiorgio Gambelli เปิดศูนย์ให้บริการรับ-ส่งข้อมูลทางอินเทอร์เน็ต และรับแทงพนันกีฬาจากคนในอิตาลีรวบรวมส่งให้บริษัทรับพนันในอังกฤษชื่อ Stanley International Betting Ltd. (SIB) ซึ่งประกอบธุรกิจอย่างถูกต้องตามกฎหมายอังกฤษ แต่ไม่ได้เข้าไปตั้งสาขาในอิตาลี และไม่ได้เสียภาษีให้กับรัฐบาลอิตาลี เขาถูกเจ้าหน้าที่จับกุมฐานรับแทงพนันโดยไม่ได้รับอนุญาต ในอิตาลีมีกฎหมายห้ามมิให้เล่นการพนันที่มาจากภายนอกประเทศ เขาโต้แย้งโดยพยายามชี้ให้ศาลเห็นว่ากฎหมายดังกล่าวขัดต่อหลักการพื้นฐานเรื่องเสรีภาพในการประกอบธุรกิจ (Freedom of Establishment) และให้บริการในตลาดยุโรป (ขณะนั้นการพนันกีฬาในอิตาลีต้องดำเนินการโดยรัฐเท่านั้น) ศาลอิตาลีจึงส่งเรื่องให้ศาลสหภาพยุโรปพิจารณา ศาลมีคำตัดสินในปี 2004 ให้ความเห็นว่าอิตาลีจำกัดสิทธิการแข่งขัน แต่ศาลก็ยังไม่ได้ชี้ชัดลงไป เพียงแต่บอกว่าเป็นเรื่องภายในของรัฐ และส่งกลับให้ศาลอิตาลีนำไปพิจารณาอีกครั้ง

คดีนี้นับเป็นคดีเกี่ยวกับการพนันออนไลน์คดีแรกในศาลสหภาพยุโรป เป็นอีกกรณีที่มักถูกเอ่ยอ้างอยู่โดยตลอด ทั้งผลลัพธ์จากคดีประกอบกับผู้ประกอบการในชาติสมาชิกอื่นท้วงติง และเรียกร้องให้อิตาลีลดข้อจำกัดของตนลงมา ทำให้อิตาลีต้องปรับเปลี่ยนนโยบายว่าด้วยการพนันขนานใหญ่ จากเคยแบนการพนันทางอินเทอร์เน็ตทุกชนิดก็มีแนวโน้มเปิดกว้างขึ้น เริ่มที่ปี 2007 ออกกฎหมายการเงินฉบับใหม่ (The Finance Act, 2007) ยอมรับให้เกมไพ่ใช้ทักษะ (Card Games of Skill) อย่างโป๊กเกอร์ชอบด้วยกฎหมายเป็นครั้งแรก ผ่อนคลายให้เอกชนสามารถยื่นขอใบอนุญาตประกอบกิจการบางประเภทได้บ้าง เช่น การพนันฟุตบอล ตามมาด้วยการตั้งองค์กรหลักเพื่อดูแลอุตสาหกรรมการพนันของทั้งประเทศ ใช้ชื่อว่า The State Monopolies Autonomous Administration (AAMS) ภายใต้กระทรวงเศรษฐกิจและการคลัง จนนำไปสู่กฎหมายการพนันฉบับปี ค.ศ. 2010 ซึ่งยอมให้บริษัทต่างชาติสามารถก่อตั้งธุรกิจรับพนันออนไลน์หลายหลากชนิดที่อิตาลีได้ผ่านระบบใบอนุญาตที่วางหลักเกณฑ์การดำเนินธุรกิจไว้ค่อนข้างเข้มงวด เป็นต้นว่าต้องมีผลประกอบการที่ดีคือ รายได้สองปีย้อนหลังต้องทำกำไรไม่น้อยกว่า 1.5 ล้านยูโร, เทคโนโลยีที่ใช้ต้องมีความมั่นคง ปลอดภัย และง่ายต่อการใช้, ก่อตั้งกองทุนเพื่อสังคม โดยทาง AAMS จำกัดจำนวนของใบอนุญาตเอาไว้อยู่ที่ไม่เกิน 200 แห่ง

ฝรั่งเศส ในช่วงหนึ่งเคยเลือกใช้มาตรการตอบโต้เช่นเดียวกับอเมริกา ทำให้ Norbert Teufelberger กับ Manfred Bodner เจ้าของและผู้บริหารระดับสูงของ Bwin (มาจากคำว่า Bet กับ Win) ถูกจับโดยตำรวจฝรั่งเศสขณะมาทำสัญญาสนับสนุนทีมโมนาโก สโมสรฟุตบอลชื่อดังในฝรั่งเศส ผลจากมาตรการของสำนักงานสลากฝรั่งเศส และถูกกดดันโดยสองบริษัทคาสิโนยักษ์ใหญ่ของฝรั่งเศสเอง (คือ Partoche กับ Berriere ผู้ให้บริการคาสิโนแบบดั้งเดิม) ภายหลังต่อสู้คดีอย่างยาวนาน 8 ปี ศาลพิพากษาให้ยกฟ้องทั้งคู่

สองผู้บริหารของ Bwin บริษัทรับพนันออนไลน์รายใหญ่ของยุโรปแถลงข่าวหลังถูกจับกุมในฝรั่งเศส [3]

ยิ่งไปกว่านั้น หากพบผู้ให้บริการอินเทอร์เน็ต (Internet Service Provider: ISP) ปล่อยปละละเลยให้ผู้ใช้บริการอินเทอร์เน็ตเข้าถึงเว็บไซต์การพนันในต่างประเทศ ผู้ให้บริการต้องรับผิดทางกฎหมายเช่นกัน

ฝรั่งเศสเพิ่งทำให้การพนันแบบออนไลน์ถูกกฎหมายแบบเปิดกว้างทางธุรกิจโดยยอมให้ภาคเอกชนทั้งในและนอกประเทศยื่นขอใบอนุญาตได้เมื่อปี 2010 เนื่องจากถูกกระแสกดดันจากสหภาพยุโรป ตามรัฐบัญญัติว่าด้วยการพนัน (Law No. 2010-476 หรือ Gambling Act) กำหนดให้มี ARJEL (Regulatory Authority for Online Games) เป็นหน่วยงานกำกับดูแลและออกใบอนุญาตสำหรับการพนันแบบออนไลน์โดยเฉพาะ ทางผู้ยื่นขอรับใบอนุญาตประกอบกิจการต้องแสดงให้เห็นความสามารถที่จะดำเนินการให้เป็นไปตามมาตรฐาน ตัวอย่างผู้ประกอบการที่ได้รับใบอนุญาตการประเภทพนันกีฬา เช่น Bwin (ออสเตรีย), Euro Sport Bet (ฝรั่งเศส), Bet-at-Home (เยอรมัน), Expekt (สวีเดน) ประเภทม้าแข่ง เช่น Unibet (อังกฤษ), Coral (อังกฤษ) และโป๊กเกอร์ เช่น PokerStars (คอสตาริกา), Everest Poker (ฝรั่งเศส) และ Winamax (ฝรั่งเศส) แต่จนถึงขณะนี้ ARJEL ก็ยังไม่ออกใบอนุญาตให้แก่คาสิโนออนไลน์ของบริษัทใดเลย เนื่องจากเห็นว่าเป็นชนิดการพนันที่ส่งผลให้ผู้เล่นมีพฤติกรรมติดการพนันได้ง่าย ๆ นั่นเอง

สวีเดน หนึ่งในประเทศสแกนดิเนเวีย แถบบริเวณที่มีมาตรฐานสูงในการควบคุมการพนัน สวีเดนมีประวัติศาสตร์ความเป็นมาเรื่องการพนันยาวนาน เริ่มด้วยลอตเตอรี่ในปี 1897 ทุกวันนี้มีมากกว่า 50 ชนิดการพนันที่มีให้เล่นในสวีเดน ส่วนใหญ่อยู่ภายใต้กฎหมายลอตเตอรี่ (Swedish Lotteries Act, 1994) และกฎหมายคาสิโน (Casino Act, 1999) ผูกขาดดำเนินการโดยผู้ให้บริการสามรายคือ Svenska Spel ที่เป็นของรัฐโดยแท้ A-Lotterierna สมาคมทางเศรษฐกิจของพรรคสังคมประชาธิปไตย และบริษัท ATG (Aktiebolaget Trav och Galopp) ภาคเอกชนที่จัดตั้งในรูปของบริษัทจำกัด สองรายแรกให้บริการลอตเตอรี่ พนันกีฬา และคาสิโน รายสุดท้ายให้บริการม้าแข่ง นอกจากเงินรายได้เข้ารัฐโดยตรงแล้ว บางส่วนยังถูกกันไว้สำหรับนำไปใช้สนับสนุนการกีฬาและองค์กรเยาวชนอีกด้วย

สวีเดนให้มีการพนันทางอินเทอร์เน็ตมาตั้งแต่ราวปี 1997-1998 เริ่มจากการพนันม้าแข่ง ทว่าด้วยโป๊กเกอร์ออนไลน์บูมมากในสวีเดน และคนสวีเดนนิยมเล่นในเว็บไซต์การพนันของต่างประเทศ เพราะไม่ถือเป็นเรื่องผิดกฎหมาย รัฐบาลจึงเห็นความจำเป็นต้องเข้าจัดการโดยทำให้ถูกกฎหมายภายใน ทั้งเพื่อรักษาความปลอดภัยของผู้เล่นและป้องกันมิให้เงินตราไหลออกนอกประเทศ เริ่มให้บริการผ่านหน้าเว็บไซต์ https://spela.svenskaspel.se/poker เมื่อมีนาคม 2006 ถือเป็นเว็บไซต์โป๊กเกอร์ออนไลน์แห่งแรกของโลกที่มีรัฐเป็นเจ้าของ

องค์กรที่รับผิดชอบด้านการพนันของสวีเดนในภาพรวมคือ คณะกรรมการการพนันแห่งชาติ (The National Gaming Board) มีหน้าที่เป้าหมาย เช่น ป้องกันการฉ้อโกงและกิจกรรมอาชญากรรมต่าง ๆ, ให้ความคุ้มครองผู้เล่นการพนัน และลดผลกระทบจากปัญหาการพนัน ตัวอย่างมาตรการเช่น อนุญาตให้เข้าเล่นได้เฉพาะคนสวีเดนที่มีอายุมากกว่า 18 ปี โดยที่ในการลงทะเบียนจะต้องใช้เลขประจำตัวผู้ประกันสังคมประกอบ, ห้ามมิให้มีการเล่นโดยใช้ระบบเครดิต หรือมีมาตรการส่งเสริมต่าง ๆ เช่น เสนอโบนัส, โปรโมชั่นเงินคืน (Rake-back Deals)

อาจพูดได้ว่าเป้าหมายและอุดมการณ์ของอียูได้ค่อย ๆ หล่อหลอมและกลืนกลายนโยบายและกฎหมายเกี่ยวกับการพนันออนไลน์ของประเทศสมาชิก หลายประเทศจากที่เคยดำเนินนโยบายแบบปิดกั้นมาก่อนก็ต้องเปิดกว้างขึ้นได้อย่างน่าประหลาดใจ ดังตัวอย่าง 2-3 ประเทศข้างต้นที่ยกมา.

รายการอ้างอิง

[1] อาจารย์ คณะมนุษยศาสตร์และสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยราชภัฏเชียงใหม่

[2] ที่มาของภาพ: https://www.targo-consulting.co.il/wp-content/uploads/2019/01/Online-Gambling-Market-Analysis-Summary.pdf?fbclid=IwAR24Z9coL5z94lIx_977bC0QZ5OFj8801i45xYi8y2whh3n4wng9iAgeJTE

[3] ที่มาของภาพ: https://www.casino.org/news/two-bwin-party-execs-acquitted-gambling-charges-france/

ที่มาของข้อมูลหลัก:

• Alessandro del Ninno, Online Gambling in the European Union: A Compared Analysis of the Current Legal Framework in Some EU Member States, Gaming Law Review, 6(5), 2002, 417-423.
• Julia Hornle and Brigitte Zammit, Cross-border Online Gambling Law and Policy, (Cheltenham: Edward Elgar Publishing, 2010).
• Per Binde, Report from Sweden: The First State-Owned Internet Poker Site, Gaming Law Review, 11(2), 2007, 108-115.
• Philippe Vlaemminck and Pieter De Wael, The European Union Regulatory Approach of Online Gambling and its Impact on the Global Gaming Industry, Gaming Law Review, 7(3), 2003, 177-184.
• Quirino Mancini, The Future of Online Gambling in Italy in the Wake of "Operation Blackjack" and the Day After the Gambelli Ruling, Gaming Law Review, 8(2), 2004, 131-133.
• Sue Schneider, Online Gaming in France, Gaming Law Review and Economics, 17(4), 2013, 260-261.