เว็บคอลัมน์ ถอดรหัสคาสิโนออนไลน์

ตอนที่ 14 การพนันออนไลน์ในประเทศหมู่เกาะ: การท้าทายต่ออธิปไตยของรัฐมหาอำนาจ

โดย ณัฐกร วิทิตานนท์ [1] 

คาสิโนออนไลน์ในช่วงแรกไม่ได้ถือกำเนิดบนประเทศใหญ่ที่อุตสาหกรรมพนันมีประวัติศาสตร์ความเป็นมายาวนาน แต่กลับเกิดขึ้นบนประเทศที่คนส่วนใหญ่ไม่รู้จักชื่อด้วยซ้ำ ซึ่งเราอาจเรียกประเทศกลุ่มนี้รวมๆ ได้ว่า ประเทศหมู่เกาะ (Offshore Countries) แปลตรงตัวก็คือ ประเทศที่ไม่ได้ตั้งอยู่บนชายฝั่ง แต่ความหมายในโลกของการพนันหมายถึงประเทศที่มีลักษณะเป็นดินแดนปลอดภาษี หรือที่หลายคนยกให้เป็น Tax Haven

ในมุมมองของประเทศกลุ่มแรก คาสิโนออนไลน์ถือเป็นภัยคุกคามสำคัญ ถึงขนาดมีผู้แต่งหนังสือพูดถึงการที่ทุนคาสิโนพากันเข้าไปทำกิจการพนันออนไลน์อยู่ในประเทศหมู่เกาะแถบแคริบเบียน (Caribbean) ดินแดนที่ได้ชื่อว่าเป็นสวรรค์ของนักลงทุนในธุรกิจคาสิโนออนไลน์จากทั่วโลกโดยเฉพาะออกมา ทว่าในทางตรงกันข้ามกลับคือโอกาสทองของประเทศกลุ่มหลัง ซึ่งมีข้อได้เปรียบอยู่ที่ระบบกฎหมายที่เอื้อ การอำนวยความสะดวกในการลงทุนโดยภาครัฐ และมีต้นทุนที่ต่ำ

ปกหนังสือว่าด้วยการพนันทางอินเทอร์เน็ตในประเทศหมู่เกาะแถบคาริบเบียน [2]

การขยายตัวของเว็บไซต์พนันออนไลน์เพิ่มมากขึ้นเรื่อยๆ ในประเทศกลุ่มนี้ ตั้งแต่กลางทศวรรษ 1990 เป็นต้นมา คาดหวังกลุ่มผู้เล่นที่อยู่ในสหรัฐอเมริกาซึ่งการพนันออนไลน์ยังคงผิดกฎหมายเป็นหลัก ตัวอย่างที่ดีที่สุดเกี่ยวกับเรื่องนี้คือ แอนติกา (ซึ่งก็เคยกล่าวถึงไปบ้างแล้วในตอนที่ 1 ดู ถอดรหัสคาสิโนออนไลน์ ตอนที่ 1 การอุบัติขึ้นของการพนันออนไลน์: เมื่อเทคโนโลยีกับกฎหมายบรรจบกัน)

แอนติกา

ประเทศแอนติกาในชื่อเต็มคือ แอนติกาและบาร์บูดา (Antigua and Barbuda) เป็นสถานที่ตั้งของเว็บไซต์พนันมากมาย ประกอบด้วยเกาะเล็ก ๆ สองเกาะ (รวมแล้วขนาดยังเล็กกว่าภูเก็ต) อยู่ในทะเลแคริบเบียน อดีตอาณานิคมของอังกฤษ ปัจจุบันเป็นหนึ่งในประเทศเครือจักรภพ 

เริ่มจากปี 1994 แอนติกาออกกฎหมาย Free Trade and Processing Zone Area Act ดึงดูดให้นักลงทุนเข้ามาใช้บริการทางการเงินและธุรกิจระหว่างประเทศผ่านบริษัทที่จดจัดตั้งในแอนติกา แม้ขณะนั้นจะยังไม่มีกฎหมายว่าด้วยการพนันผ่านระบบอินเทอร์เน็ต แต่ด้วยกฎหมายนี้แหละ แอนติกาได้ออกใบอนุญาตให้แก่ผู้ประกอบการธุรกิจพนันออนไลน์เป็นจำนวนมากไปแล้วตั้งแต่ปี 1995 โดยเฉพาะที่เป็นบริษัทรับพนันกีฬาอเมริกัน ซึ่งมีพื้นฐานมาจากบริษัทรับพนันกีฬาทางโทรศัพท์ช่วงต้นทศวรรษ 1990

ในปี 1997 แอนติกาตอบสนองความนิยมของตลาดด้วยกฎหมายฉบับใหม่คือ The Virtual Casino Wagering and Sports Book Wagering Regulations วางหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการออกใบอนุญาตการพนันแบบออนไลน์ ค่าธรรมเนียมใบอนุญาตรายปีขณะนั้นคือ 100,000 เหรียญสำหรับคาสิโนออนไลน์ และ 75,000 เหรียญสำหรับการพนันกีฬา และเรียกเก็บภาษีอีก 20% ของค่าโทรศัพท์ระหว่างประเทศ โดยปลอดภาษีอื่น ทางการแอนติกายืนยันว่ามีการตรวจสอบภูมิหลังของผู้ยื่นขอใบอนุญาตอย่างเคร่งครัด ดูได้จากสถิติของการปฏิเสธที่มีมากถึงกว่า 300 ราย ข้อมูลปี 1999 อันถือเป็นช่วงที่รุ่งโรจน์ที่สุดมีผู้ได้ใบอนุญาตไปร่วม 120 ราย แอนติกา ณ ขณะนั้นจึงเปรียบประหนึ่งเมืองหลวงของการพนันออนไลน์ในกลุ่มประเทศหมู่เกาะ

ต่อมาในปี 2000 จึงมีการแก้ไขกฎหมายข้างต้น เพื่อให้มีหน่วยงานดูแลด้านการพนันโดยตรงขึ้นมา (Betting and Gaming Authority) มอบหมายให้มีหน้าที่ออกใบอนุญาต (เดิมคือรัฐมนตรี) ออกกฎ และควบคุมการพนันในทุกด้าน ทั้งบุคคล ตัวเกม กระบวนการ และรายได้ รวมถึงในประเภทอื่น ๆ (ที่ไม่ใช่การพนันออนไลน์) อีกด้วย ยึดตามโมเดลของรัฐเนวาดา และมีการเรียกเก็บภาษีเพิ่มเติมในอัตราร้อยละ 15 ของรายได้ ตลอดจนระบุถึงชนิดการพนันที่ผิดกฎหมาย และกำหนดบทลงโทษ 

หลังเกิดมีเรื่องกับสหรัฐอเมริกาในองค์การการค้าโลก (World Trade Organization: WTO) ตัวเลขของผู้ประกอบการก็ลดลงอย่างฮวบฮาบ และลดลงไปเรื่อย ๆ จากข้อมูลล่าสุดคงเหลือผู้ที่มีใบอนุญาตเพียง 4 รายเท่านั้น (เข้าตรวจสอบได้ที่ antiguagaming.gov.ag )

กรณี WTO

ในช่วงที่ตลาดเริ่มขยายตัวและได้รับความนิยมจากคนเล่นในอเมริกาอย่างมากนั้น เราได้เห็นถึงการดิ้นรนของรัฐบาลสหรัฐในการควบคุมการพนันออนไลน์ เช่นปฏิบัติการจับกุม Jay Cohen ชาวอเมริกันที่เข้าไปเปิดเว็บไซต์รับพนันกีฬาอยู่ในแอนติกา (ย้อนอ่านคดีนี้จาก ถอดรหัสคาสิโนออนไลน์ ตอนที่ 12 การพนันออนไลน์ในสหรัฐอเมริกา: หนึ่งประเทศหลายระบบ (1) ) เหมือนกับรัฐบาลแคนาดาและอังกฤษที่มองว่าประเทศเหล่านี้กลายเป็นแหล่งฟอกเงินที่สำคัญของธุรกิจผิดกฎหมายต่าง ๆ

ปี 2003 รัฐบาลแอนติกาเห็นว่าเป็นกลั่นแกล้งรังแกชาติเล็ก จึงเสนอเรื่องไปยังองค์กรการค้าโลกให้พิจารณาว่าการกระทำของสหรัฐเข้าข่ายเป็นการกีดกันทางการค้าหรือไม่ อเมริกาให้เหตุผลว่าต้องทำเพื่อปกป้องเยาวชน และธุรกิจพนันเกี่ยวกับขบวนการฟอกเงิน 

ปี 2004 WTO ตัดสินให้ทางแอนติกาชนะ โดยเห็นว่าการห้ามการบริการการพนันผ่านอินเทอร์เน็ตจากแอนติกาให้แก่ลูกค้าในอเมริกาถือว่าขัดกับหลักการของ GATS (Article XVI) ในเรื่องข้อจำกัดการเข้าถึงตลาด (Market Access) สหรัฐควรต้องเปิดกว้าง  

ปี 2005 คณะกรรมการอุทธรณ์ของ WTO (Appellate Body) เห็นแย้งเล็กน้อย โดยมองว่ากฎหมายหลายฉบับของสหรัฐอเมริกาจัดเป็นข้อยกเว้นตามข้อตกลงทั่วไปทางการค้าการบริการ เป็นไปเพื่อรักษาความสงบเรียบร้อยและศีลธรรมอันดีของประชาชน (Domestic Regulation) ทว่ามีกฎหมายอยู่ฉบับหนึ่งคือ กฎหมายว่าด้วยม้าแข่งระหว่างรัฐ หรือ IHA ซึ่งทางสหรัฐไม่สามารถแสดงให้เห็นได้ว่ามาตรการดังกล่าวถูกนำไปใช้อย่างเท่าเทียมและเป็นธรรมระหว่างผู้ให้บริการต่างชาติกับผู้ให้บริการในประเทศ เท่ากับเป็นการเลือกปฏิบัติ ยืนยันว่าควรต้องได้รับการแก้ไข และแนะนำให้หาวิธีเจรจากัน 

แน่นอน รัฐบาลอเมริกาเพิกเฉยต่อคำตัดสินดังกล่าว ขณะที่แอนติกาพยายามปรับตัวด้วยการสร้างความน่าเชื่อถือผ่านการผลักดันกฎหมายใหม่ The Interactive Gaming and Interactive Wagering Regulation ค.ศ. 2007 โดยเพิ่มมาตรการให้รัดกุมยิ่งขึ้น ทั้งในส่วนของการคุ้มครองผู้เล่น คุณสมบัติของผู้ยื่นขออนุญาต การต่อต้านการฟอกเงินและก่อการร้าย รวมทั้งให้มีระบบผู้ตรวจสอบบัญชีจากภายนอก ซึ่งก็ไม่เป็นผลแต่อย่างใด หากพิจารณาจากจำนวนผู้ประกอบการที่มีเหลือเพียงน้อยนิดในปัจจุบัน

ประเทศหมู่เกาะอื่นๆ

ความสำเร็จในช่วงต้นของแอนติกาถือเป็นต้นแบบให้หลายประเทศเอาไปลอกเลียน ราวๆ รอยต่อของ สหัสวรรษใหม่ช่วงปี ค.ศ. 2000 หลายประเทศเริ่มหันมาให้ความสนใจทำบ้าง จนบางประเทศขึ้นมาเป็นผู้นำในด้านนี้แทนและไปไกลกว่าแอนติกา ตัวอย่างประเทศแหล่งที่ตั้งหลักๆ ของคาสิโนออนไลน์ในปัจจุบัน ได้แก่ กือราเซา (Curacao) มอลตา (Malta) ออลเดอร์นีย์ (Alderney) ยิบรอลตา (Gibraltar) คอสตาริกา (Costa Rica) ไอล์ออฟแมน (Isle of Man) เบลิซ (Belize) มอนเตเนโกร (Montenegro) ส่วนใหญ่เป็นเกาะเล็กๆ ในยุโรป จุดร่วมที่เหมือนกันคือ

(1) ใช้ระบบใบอนุญาตแบบเปิดกว้าง (Open Licensing) ไม่จำกัดจำนวนหรือกำหนดเงื่อนไขมากนัก 

(2) มีกฎหมายว่าด้วยการพนันออนไลน์โดยเฉพาะออกมาบังคับใช้

(3) มีคณะกรรมการที่มีหน้าที่ดูแลเรื่องนี้โดยตรง

(4) ผู้ประกอบการหวังตลาดภายนอกซึ่งขอบเขตกว้างไกลระดับโลก ต้องการกลุ่มลูกค้าที่หลากหลาย ไม่ใช่จากประเทศหนึ่งประเทศใดหรือภูมิภาคใดภูมิภาคหนึ่งโดยเฉพาะ

(5) ค่าใช้จ่ายต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นค่าธรรมเนียมใบอนุญาต (แรกเข้า/รายปี) ภาษีการพนัน (ส่วนแบ่งจากรายได้) และภาษีอื่น รวมแล้วต่ำกว่าการเข้าไปลงทุนในประเทศที่อนุญาตให้การพนันออนไลน์ถูกกฎหมายโดยทั่วไป

ประเทศยอดนิยมสำหรับผู้ประกอบการธุรกิจการพนันออนไลน์ [3]

ทว่าในรายละเอียดมีความแตกต่างกันอยู่พอสมควร เช่น 

มอลต้า ชาติแรกในสหภาพยุโรปที่ทำให้การพนันออนไลน์ถูกกฎหมาย และมีผู้ให้บริการได้รับใบอนุญาตมากที่สุดกว่า 200 ราย มีมาตรการที่เข้มข้นกว่าประเทศอื่น โดยเฉพาะในส่วนของการคุ้มครองผู้เล่น เพื่อให้ได้มาตรฐานเพียงพอที่จะรองรับนักลงทุนฝั่งยุโรป

ช่วงที่การพนันทางอินเทอร์เน็ตยังคงผิดกฎหมายของอังกฤษ ยิบรอลตาร์อาศัยจังหวะนั้นได้ดึงเอาบริษัทรับพนันยักษ์ใหญ่ของอังกฤษเข้าไปตั้งเว็บไซต์อยู่ในประเทศตัวเองได้ ทั้ง Ladbrokes, 32 Red, Mansioncasino.com โดยมีเรื่องภาษีเป็นปัจจัยดึงดูดอันสำคัญ แม้ภายหลังกฎหมายอังกฤษจะเปิดกว้างให้มีการพนันออนไลน์ขึ้นในประเทศได้แล้ว แต่บริษัทเหล่านี้ก็ยังคงปักหลักอยู่ที่นั่น

ออลเดอร์นีย์กับไอล์ออฟแมน แม้จะมีการออกใบอนุญาตไปไม่มากนัก แต่หลายบริษัทที่ได้รับต้องถือว่ามีชื่อเสียงระดับโลก เช่น Full Tilt Poker, PokerStars, Ritz Interactive, WagerWorks

กือราเซามีระบบใบอนุญาตที่ไม่ซับซ้อนนั่นคือ ใบอนุญาตประเภทเดียวครอบคลุมทุกชนิดการพนัน แต่ก็ให้มีใบอนุญาตแบบพิเศษ (Master License) ที่ยอมให้ผู้ถือใบอนุญาตหลักสามารถออกใบอนุญาตให้กับผู้อื่นได้อีกทอดหนึ่ง (Sublicense) ทำให้ผู้ประกอบการรายย่อยที่มีเงินทุนไม่มากนักสามารถเข้าสู่ธุรกิจนี้ได้

คอสตาริกาให้ใบอนุญาตแบบยืดหยุ่นที่สุด แทบปล่อยให้เป็นไปอย่างเสรี โดยมองธุรกิจการพนันไม่ต่างจากธุรกิจปกติธรรมดาจึงมีเงื่อนไขน้อยมากในขั้นตอนของการยื่นขอจดแจ้ง.

รายการอ้างอิง

[1] อาจารย์ คณะมนุษยศาสตร์และสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยราชภัฏเชียงใหม่

[2] ที่มาของภาพ: https://www.amazon.ca/Internet-Gambling-Offshore-Caribbean-Capitalism/dp/023029345X 

[3] ที่มาของภาพ: https://medium.com/@roslotosoftware/how-to-get-a-casino-gaming-license-94c782f8c8a6 

ที่มาของข้อมูลหลัก

• Andrew F. Cooper, Internet Gambling Offshore: Caribbean Struggles Over Casino Capitalism, (New York: Palgrave Macmillan, 2011).
• Gary D. Collins, Offshore Internet Gambling: The Antiguan Experience, Gaming Law Review, 4(3) (2000), 211-217.
• John D. Andrle, A Winning Hand: A Proposal for an International Regulatory Schema with Respect to the Growing Online Gambling Dilemma in the United States, UNLV Gaming Research & Review Journal, 10(1), 2006, 59-93.
• Julia Hornle and Brigitte Zammit, Cross-border Online Gambling Law and Policy, (Cheltenham: Edward Elgar Publishing, 2010).
• Robert J. Williams, Robert T. Wood and Jonathan Parke (Editors), Routledge International Handbook of Internet Gambling, (New York: Routledge, 2012).