เว็บคอลัมน์ ถอดรหัสคาสิโนออนไลน์

ตอนที่ 12 การพนันออนไลน์ในสหรัฐอเมริกา: หนึ่งประเทศหลายระบบ (1)

โดย ณัฐกร วิทิตานนท์ [1]

หลังจากได้พูดถึงงานศึกษาเกี่ยวกับคาสิโนออนไลน์ในมิติต่าง ๆ โดยรวม ทั้งด้านอุปทาน (Supply) จากแง่มุมของผู้ประกอบการ ด้านอุปสงค์ (Demand) ในส่วนของผู้เล่น และด้านผลกระทบ (Impact) ไปแล้ว ภาคส่วนต่อจากนี้ไปจะขอแยกอธิบายเป็นรายประเทศ/กลุ่มประเทศ เพื่อให้เห็นภาพความซับซ้อนและหลากหลายของการพนันออนไลน์ที่มีในแต่ละประเทศ โดยเน้นมองผ่านมาตรการ นโยบาย และระบบกฎหมาย (Regulation) เป็นด้านหลัก ประเดิมตอนนี้ด้วยประเทศสหรัฐอเมริกา

ความเป็นมาโดยทั่วไป

สหรัฐอเมริกาเป็นรัฐรวม (Federal State) ที่ซึ่งการพนันเริ่มตั้งต้นมาตั้งแต่ในยุคสมัยอาณานิคมแล้ว แต่ยังมิใช่การพนันเชิงธุรกิจที่ทำกันอย่างเป็นเป็นล่ำเป็นสัน จวบจนทศวรรษที่ 1930 ระหว่างภาวะเศรษฐกิจตกต่ำครั้งใหญ่ (Great Depression) พลังทางการเมืองได้ทำให้สิ้นสุดยุคซึ่งการพนันเป็นสิ่งต้องห้าม เริ่มจากการเปิดคาสิโนที่ลาสเวกัสในรัฐเนวาดา ปี 1931 ตามด้วยลอตเตอรี่สมัยใหม่ของเปอร์โตริโก (หนึ่งในดินแดนของอเมริกา) เมื่อปี 1934 จากนั้นหลังสงครามโลกครั้งที่สอง เครือข่ายโทรศัพท์เอกชนแพร่หลายมากขึ้นจึงมีการเปิดตลาดการพนันกีฬาและแทงม้าแข่งข้ามรัฐช่วงทศวรรษที่ 1960 การเปิดคาสิโนที่แอตแลนติกซิตี้ในรัฐนิวเจอร์ซีย์ ปี 1976 ก่อนที่ในทศวรรษ 1980 จะเป็นยุคทองของตู้ขายลอตโต้และเครื่องเล่นอิเล็กทรอนิกส์ เป็นไปตามวิวัฒนาการทางความคิด จากทัศนะที่เคยมองการพนันเป็นปัญหาสังคมก็เปลี่ยนเป็นสบช่องเห็นโอกาสในการหารายได้เข้ารัฐเพื่อประโยชน์สาธารณะ

ในเชิงหลักการรัฐธรรมนูญ การพนันถือเป็นกิจการภายในของมลรัฐ (State) ขึ้นอยู่ที่แต่ละรัฐ ไม่ใช่กิจการระดับประเทศ เป็นอำนาจสงวน (Power Reserved) ไว้ให้แก่รัฐ เว้นแต่กรณีที่เป็นการค้าขายข้ามเขตแดนระหว่างรัฐ (Commerce Clause) สภาคองเกรสถึงจะมีอำนาจออกกฎหมายในเรื่องนั้น ๆ จวบจนสมัยของประธานาธิบดี John F. Kennedy ที่มีนโยบายปราบปรามผู้มีอิทธิพลได้ผลักดันกฎหมายหลายฉบับในช่วงนี้ ด้วยเห็นว่าการพนันข้ามรัฐเป็นสิ่งที่ต้องปราบปรามอย่างเอาจริงเอาจังเพื่อตัดแข้งขาของขบวนการมาเฟียที่กำลังกลายเป็นปัญหาใหญ่ของชาติ และนี่เองถือเป็นจุดเริ่มต้นของความขัดแย้ง-ข้อพิพาทระหว่างรัฐบาลกลางกับหลายมลรัฐในเรื่องการพนัน โดยเฉพาะอย่างยิ่งกับการมาถึงของการพนันทางอินเทอร์เน็ต

ภาพตัดต่อล้อเลียน Jay Cohen ที่ปรากฏในสื่ออินเทอร์เน็ต [2]

กฎหมายควบคุมการพนันออนไลน์ของรัฐบาลกลาง

ก่อนหน้าปี 2006 กล่าวได้ว่าที่อเมริกาไม่ได้มีกฎหมายเกี่ยวกับการพนันออนไลน์ ‘โดยตรง’ หากแต่เกิดจากการปรับเอากฎหมายที่มีอยู่แล้วมาใช้ โดยเฉพาะกับ Wire Act (1961) ที่กลายเป็นเครื่องมือเชิงนโยบายสำคัญในการปราบปรามผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับกิจการพนันออนไลน์ข้ามชาติ ปัญหาคือ การสื่อสารแบบใช้สายในที่นี้ เอาเข้าจริงน่าจะหมายถึงเฉพาะโทรเลข โทรศัพท์ และการสื่อสารโทรคมนาคมในทำนองนี้เท่านั้น แต่จากมุมมองของกระทรวงยุติธรรม และศาลไม่ได้เห็นเช่นนั้น มีพลเมืองอเมริกันหลายคนถูกจับกุมและถูกตัดสินให้จำคุกเป็นจำนวนมากด้วยกฎหมายนี้ คดีตัวอย่างสำคัญเกิดกับคนที่ชื่อ Jay Cohen ชาวอเมริกันที่ย้ายไปพำนักอยู่ในประเทศแอนติกา เขาก่อตั้งธุรกิจรับแทงพนันกีฬาผ่านอินเทอร์เน็ตในชื่อ World Sports Exchange โดยมีกลุ่มเป้าหมายคือชาวอเมริกัน จดทะเบียนเว็บไซต์และตั้งเซิร์ฟเวอร์ที่นั่นซึ่งการพนันออนไลน์เป็นสิ่งถูกกฎหมาย เริ่มเปิดให้บริการในปี 1995 ถือเป็นผู้นำรายแรก ๆ กระทั่งเอฟบีไอเริ่มเข้ามาสืบสวนเมื่อปี 1997 และจับกุมเขากับพวกขณะกลับมาเยี่ยมบ้านที่อเมริกาในปี 1998 เมื่อคดีความขึ้นสู่ชั้นศาล ในที่สุด ปี 2000 เขาได้ถูกศาลอุทธรณ์ของรัฐบาลกลางตัดสินจำคุก 21 เดือน และปรับอีก 5,000 เหรียญ ท่ามกลางข้อถกเถียง-โต้แย้งทางกฎหมายในหลายประเด็น ทั้งเรื่องกฎหมายขัดกัน (ไม่ผิดกฎหมายแอนติกา แต่ผิดกฎหมายอเมริกา), ตำแหน่งที่ตั้ง (การพนันเกิดขึ้นที่ไหน ที่ตั้งเซิร์ฟเวอร์หรือที่อยู่คนเล่น), ขอบเขตคำนิยาม (คำว่า Wire เจตนาใช้กับการสื่อสารแบบมีสาย แต่การเข้าถึงอินเทอร์เน็ตโดยมากเป็นแบบไร้สาย หรือ Wireless เช่น WI-FI) ถึงกระนั้น ศาลในคดีก็พิพากษาโดยยึดหลักจำเลยเล็งเห็นได้ว่าผลจะเกิดขึ้นในสหรัฐอเมริกา (Effects-based)

อนึ่ง หากตีความ Wire Act อย่างเคร่งครัดก็กินความเฉพาะการพนันกีฬา ไม่ครอบคลุมถึงชนิดของการพนันอื่น โดยเฉพาะประเภทคาสิโน และสามารถบังคับใช้ได้เฉพาะการพนันข้ามรัฐหรือระหว่างประเทศเท่านั้น ไม่รวมถึงการพนันภายในรัฐ ซึ่งบางรัฐยอมรับให้ถูกกฎหมาย คำพิพากษาของหลาย ๆ ศาลที่ทยอยมีออกมาก็เห็นพ้องเช่นนี้ กล่าวโดยย่อก็คือ ศาลปฏิเสธการขยายขอบเขตการใช้กฎหมายนี้ออกไปอย่างกว้างขวางเกินกว่าเจตนารมณ์ดั้งเดิม ซึ่งรัฐบาลพยายามจะเอาผิดกับองค์กรธุรกิจที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับอุตสาหกรรมนี้ ‘โดยอ้อม’ ในฐานะผู้สมคบคิดด้วย อาทิ บริษัทพัฒนาซอฟต์แวร์ที่ขายโปรแกรมให้ รวมถึงสถาบันการเงินที่เอื้ออำนวยความสะดวกในการชำระเงิน เช่นจากกรณี In re MasterCard International Inc. ศาลสหรัฐเขตนิวออร์ลีนส์ยกฟ้อง 2 คดีในปี 2001 ซึ่งทางมาสเตอร์การ์ดกับวีซ่าถูกกล่าวหาว่ายินยอมให้เว็บไซต์คาสิโนออนไลน์เข้าถึงการใช้บัตรเครดิตของผู้เล่นได้

กระนั้นก็ตาม กระทรวงยุติธรรมสหรัฐก็ยังคงแสดงท่าทีชัดเจนว่าการพนันออนไลน์ทุกชนิดถือเป็นสิ่งผิดกฎหมายรัฐบาลกลาง ทั้งนี้ เพื่อป้องปรามหลายรัฐในขณะนั้นที่กำลังพยายามทำให้การพนันออนไลน์ถูกกฎหมาย ซึ่งหาใช่มีแต่ Wire Act ยังมีกฎหมายอีกหลายฉบับที่ถูกนำมาใช้จัดการขบวนการพนันข้ามชาติ อาทิ กฎหมายว่าด้วยการเดินทาง ค.ศ. 1961 (Travel Act) กฎหมายป้องกันการกระทำมิจฉาชีพ ค.ศ. 1970 (RICO)

อีกคดีที่โด่งดังคือ BETonSPORTS.com บริษัทพนันอังกฤษที่เข้าไปลงทุนตั้งเว็บไซต์อยู่ในคอสตาริกา เริ่มดำเนินการมาตั้งแต่ปี 1995 จนมีส่วนแบ่งรายได้ในตลาดสหรัฐปีละหลายพันล้านเหรียญ เป็นบริษัทที่ถูกเพ่งเล็งในลำดับต้น ๆ ถึงขนาดว่ากระทรวงยุติธรรมสหรัฐฯ มีหนังสือแจ้งเตือนให้บริษัทยุติการทำธุรกิจรับพนันในอเมริกา และคืนเงินทั้งหมดที่อยู่ในบัญชีของคนอเมริกันคืนให้แก่เจ้าของ แต่บริษัทเพิกเฉย นำไปสู่การจับ CEO ของบริษัทในปี 2006 ตามด้วยการจับกุมนาย Gary Kaplan ผู้ก่อตั้งเว็บไซต์ชาวนิวยอร์คได้ที่สาธารณรัฐโดมินิกัน เขาถูกส่งให้กับทางเปอร์โตริโกเพื่อนำตัวกลับมาดำเนินคดีในสหรัฐฯ ทั้งสองถูกดำเนินคดีโดยใช้กฎหมาย RICO ศาลตัดสินว่ามีความผิดทั้งคู่ กรณีนาย Kaplan ให้จำคุก 4 ปี

ภาพนาย Gary Kaplan เคียงข้างด้วยหน้าเว็บไซต์ BETonSPORTS.com [3]

แต่ทว่ากฎหมายเหล่านี้ล้วนแต่ออกมาในยุคที่โลกยังไม่รู้จักอินเทอร์เน็ตด้วยซ้ำไป การปรับใช้เข้ากับการพนันออนไลน์จึงมีช่องโหว่ดังได้กล่าวข้างต้น นำไปสู่ความพยายามในการผลักดันให้มีกฎหมายควบคุมการพนันออนไลน์โดยเฉพาะ ซึ่งก็คือ Unlawful Internet Gambling Enforcement Act (ขอเรียกแบบย่อว่า UIGEA) ออกมาเมื่อ ค.ศ. 2006 ถือเป็นกฎหมายฉบับแรกในระดับประเทศของอเมริกาที่มีเจตนาสกัดกั้นธุรกิจการพนันทางอินเทอร์เน็ตที่ผิดกฎหมาย เพื่อมิให้เกิดช่องว่างในการบังคับใช้ขึ้นอีก

กฎหมายฉบับนี้เรียกได้ว่าเป็นส่วนหนึ่งในประมวลกฎหมายอาญาสหรัฐฯ ที่ถูกผนวกเพิ่มเติมเข้าไป มีกลุ่มบุคคล/สถาบันการเงินซึ่งเกี่ยวข้องกับธุรกรรมการพนันบนอินเทอร์เน็ตเป็นเป้าหมายใหญ่ เนื่องจากธุรกิจการพนันออนไลน์ส่วนใหญ่ดำเนินการอยู่นอกประเทศจึงอยู่นอกเขตอำนาจบังคับทางกฎหมายของตน การปราบปรามให้ได้ผลจริงจังจำเป็นต้องตัดเส้นทางการเงินของธุรกิจเหล่านี้ เช่นจัดการผู้ให้บริการระบบชำระเงินทางอิเล็กทรอนิกส์ (E-Wallet) แทนที่จะจ้องจับต้นตอ ซึ่งเป็นไปได้ยาก โทษของผู้ฝ่าฝืนมีทั้งจำและปรับ จำคุกสูงสุดอยู่ที่ 5 ปี และต้องเลิกยุ่งเกี่ยวกับการพนันโดยเด็ดขาด

สาระสำคัญของ UIGEA อยู่ที่การบัญญัติให้การเคลื่อนย้ายเงินเดิมพันที่เกิดจากการพนันซึ่งไม่ได้รับอนุญาตเป็นความผิดอาญา แต่มิให้หมายความรวมถึงการเคลื่อนย้ายเงินเดิมพันที่เกิดขึ้นภายในรัฐใดรัฐหนึ่ง (Intrastate Transactions) และในกฎหมายไม่ได้ระบุถึงชนิด/ประเภทของการพนันออนไลน์ที่ผิดกฎหมายลงไป ซึ่งก็ต้องดูกฎหมายอื่นของรัฐบาลกลางประกอบ เช่น Interstate Horseracing Act (1978) ยอมรับให้การแทงม้าแข่งผ่านระบบออนไลน์สามารถทำได้ ทั้งภายในรัฐและระหว่างรัฐ แต่ Professional and Amateur Sports Protection Act (1992) ที่มีชื่อเล่นว่า PASPA ให้ถือว่าการพนันกีฬาคือเรื่องที่ผิดกฎหมาย [4] ตลอดจนกฎหมายของมลรัฐ และชนเผ่าพื้นเมือง (เป็นหัวข้อที่จะหยิบยกเอามาพูดถึงในตอนหน้า)

อีกนัยหนึ่ง กฎหมายเท่ากับบังคับให้ผู้ประกอบการต้องมีมาตรการตรวจสอบอายุและตำแหน่งที่ตั้ง (Age and Location Verification) ของผู้เล่น ซึ่งสามารถสกัดกั้นการเข้าเล่นของผู้ที่ไม่มีสิทธิเล่นได้ เช่น บุคคลที่อาศัยอยู่ในรัฐที่การพนันออนไลน์เป็นสิ่งต้องห้าม, ผู้ซึ่งมีอายุไม่ถึงเกณฑ์เข้าเล่นได้ตามกฎหมายของแต่ละรัฐ แต่ยังไม่ครอบคลุมถึงการห้ามโฆษณาการพนันออนไลน์ และลำพังคนเล่นพนันออนไลน์ไม่มีความผิดตามกฎหมายแต่อย่างใด

ปรากฎการณ์ที่เกิดขึ้นตามมาหลัง UIGEA มีผลใช้บังคับในช่วงปลายปี 2006 คือ ผู้ให้บริการรายใหญ่หลายรายต้องตัดสินใจยุติการให้บริการในอเมริกา โดยปิดกั้นไม่ให้ผู้พำนักอาศัยในสหรัฐฯ สามารถเข้าเล่นพนันกับเว็บไซต์ของตนได้ เช่น PartyPoker โดย PartyGaming (แอนติกา), 888.com โดย 888 Holdings (ยิบรอลตาร์), sportsbook.com กับ ParadisePoker.com โดย Sportingbet (ลอนดอน), Pinnacle Sports โดย Pinnacle (กือราเซา) รวมไปถึงบริษัทซอฟต์แวร์เกมที่มีชื่อเสียง เช่น Boss Media (สวีเดน) ขณะที่บางรายซึ่งยังฝ่าฝืนก็ถูกจับกุมดำเนินคดี คดีใหญ่เกิดกับสองผู้ก่อตั้ง NETeller ธนาคารออนไลน์ชื่อดังของแคนาดา เมื่อปี 2007 อันเนื่องมาจากเอื้ออำนวยให้มีการถ่ายโอนเงินของนักพนันอเมริกันหลายพันล้านเหรียญ NETeller จำต้องยุติการให้บริการในอเมริกาในที่สุด ต่อมาวันที่ 15 เมษายน 2011 ได้เกิดเหตุการณ์ที่เรียกว่า Black Friday ขึ้น เมื่อกระทรวงยุติธรรมสหรัฐเดินหน้าปิดเว็บไซต์ที่ให้บริการโป๊กเกอร์ออนไลน์รายใหญ่หลายต่อหลายแห่ง เช่น PokerStars (ไอล์ออฟแมน), Full Tilt (ไอร์แลนด์), Absolute Poker (คานาวอเก) ให้เหตุผลว่าเป็นกระทำการที่ฝ่าฝืนกฎหมาย UIGEA โดยมุ่งเอาผิดกับผู้บริหารของบริษัทเหล่านี้หลายสิบรายเช่นกัน

ในทางแพ่งได้มีคดี In re Baum (2008) เกิดขึ้น ผู้หญิงคนหนึ่งชื่อ Darlene K. Baum ถูกฟ้องล้มละลายหลังตกเป็นหนี้บัตรเครดิตเกือบ 40,000 เหรียญจากการเล่นพนันออนไลน์ ศาลชี้ว่าหนี้อันเกิดจากการพนันออนไลน์ดังกล่าวถือเป็นโมฆะ เพราะขัดต่อ UIGEA นั่นเอง

กรณีทั้งหลายต่างส่งผลให้ตลาดของการพนันออนไลน์ในสหรัฐอเมริกาช่วงต้นทศวรรษที่ 2010 ซบเซาลงอย่างเห็นได้ชัด สถาบันการเงินต้องระมัดระวังตัวมากยิ่งขึ้น คนเล่นเองก็เริ่มหวาดระแวงและขาดความเชื่อมั่น.

รายการอ้างอิง

[1]  อาจารย์ คณะมนุษยศาสตร์และสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยราชภัฏเชียงใหม่

[2]  ที่มาของภาพ: https://www.gambling911.com/gambling-news/gambling911com-world-exclusive-man-sue-jay-cohen-money-owed-wsex-063014.html

[3]  ที่มาของภาพ: https://www.thephillygodfather.com/articles-web-app/once-one-of-the-biggest-gambling-sites-generating-billions-betonsports-com-sells-for-4-900 

[4]  กฎหมาย PASPA มีเจตนาเพื่อปกป้องแวดวงกีฬาอาชีพและสมัครเล่นของอเมริกา โดยเฉพาะอย่างยิ่งกับปัญหาการล้มกีฬาและล็อคผลการแข่งขัน (Match Fixing) เพราะมีการพนันเข้ามามีส่วนเกี่ยวข้อง โดยห้ามมิให้แต่ละมลรัฐอนุญาตให้มีการพนันกีฬาเป็นอันขาด ไม่ว่าในรูปแบบของออนไลน์หรือออฟไลน์ก็ตาม แต่ยกเว้นมิให้ใช้กับ 4 รัฐที่ทำให้การพนันกีฬาถูกกฎหมายไปก่อนหน้านั้นแล้ว ได้แก่ เนวาดา, เดลาแวร์, โอเรกอน และมอนทานา สร้างความไม่พอใจให้แก่รัฐนิวเจอร์ซีย์ เพราะเห็นว่ารัฐตนต้องสูญเสียรายได้ไปเป็นอย่างมาก นำไปสู่การสู้คดีในศาลสูงสุด ซึ่งชี้ขาดลงมาว่ากิจกรรมการพนันกีฬาถือเป็นเรื่องภายใน เป็นอำนาจของรัฐ (States’ Rights) ที่จะให้มีหรือไม่มีก็ได้ กฎหมายนี้ไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ ในคดี Murphy v. National Collegiate Athletic Association (2018) ผลของคำพิพากษาดังกล่าวเปิดโอกาสให้แต่ละรัฐสามารถทำให้การพนันทายผลกีฬาถูกกฎหมายรัฐตนได้ ปลุกบรรยากาศคึกคักให้กับแวดวงอุตสาหกรรมการพนันในสหรัฐอเมริกาอีกครั้งหนึ่ง

ที่มาของข้อมูลหลัก

• I. Nelson Rose, Court Rules Internet Gambling Is Not Illegal, Gaming Law Review, 5(3), 2001, 159-160.
• I. Nelson Rose, Internet Gambling? No Problems, Gaming Law Review and Economics, 17(9), 2013, 615-616.
• I. Nelson Rose, Viewpoint: The Unlawful Internet Gambling Enforcement Act of 2006 Analyzed, Gaming Law Review, 10(6), 2006, 537-541.
• ปิยอร เปลี่ยนผดุง, กฎหมายควบคุมการพนันออนไลน์ของประเทศอังกฤษและสหรัฐอเมริกา และแนวทางการปรับใช้พระราชบัญญัติการพนัน พ.ศ. 2478 กับการพนันออนไลน์, รายงานวิจัยฉบับสมบูรณ์ ศูนย์ศึกษาปัญหาการพนัน, (ม.ป.ป.), จาก http://www.gamblingstudy-th.org/imgadmins/research_file/2556-Piyaorn-onlinelaw.pdf