สลาก หรือ ลอตเตอรี่ (lottery) เป็นการพนันชนิดหนึ่งที่มีอยู่ทั่วโลก กฎหมายเกือบทุกประเทศมีการปกป้องเด็กและเยาวชนไม่ให้เกี่ยวข้อง พยายามสร้างหลักประกันให้มีการดำเนินกิจการอย่างเป็นธรรมและโปร่งใส รวมถึงกำหนดให้ต้องนำเงินรายได้ส่วนหนึ่ง “แบ่งสู่สังคม” ชัดเจนอังกฤษ ประเทศแม่แบบของเรื่องนี้กำหนดวัตถุประสงค์ของการจำหน่ายลอตเตอรี่ไว้ชัดว่า “เพื่อสาธารณประโยชน์” หรือ “เพื่อสังคม” คือต้องนำเงินรายได้ร้อยละ 28 ไปใช้ในกิจการที่เป็นประโยชน์ต่อสาธารณะ (goodcauses) ในรูปแบบ “กองทุนจัดสรรเงินรายได้จากลอตเตอรี่แห่งชาติ” (National Lottery DistributionFund : NLDF) ซึ่งมีหน่วยงานอิสระดูแลการจัดสรรเงินเหล่านี้โดยเฉพาะ

7 ปี ที่อังกฤษใช้แนวทางนี้ มีโครงการได้รับทุนสนับสนุนจาก NLDF เกือบ 4 แสนโครงการรวมเป็นจำนวนเงินที่ถูกนำไปใช้พัฒนาสังคมเกือบ 1.4 ล้านล้านบาท โครงการเหล่านี้ครอบคลุมตั้งแต่กิจกรรมด้านสุขภาพ การศึกษา สิ่งแวดล้อม สาธารณกุศล กีฬา ศิลปวัฒนธรรม ฯลฯรวมถึงการให้องค์กรชุมชนและองค์กรพัฒนาเอกชนทำกิจกรรมที่เกี่ยวข้องกับการพัฒนาคุณภาพชีวิต สร้างชุมชนเข้มแข็ง ปรับปรุงสภาพแวดล้อมชุมชน และกระตุ้นให้คนและชุมชนสร้างสุขภาวะที่ดีขึ้น

สำหรับประเทศไทย กิจการสลากเป็นเสมือนแดนสนธยา เงินสลากที่ถูกนำไปใช้ในกิจกรรมเพื่อสังคมโดยตรง มีเฉพาะส่วนที่เรียกว่า สลากการกุศล คือกำหนดให้นำรายได้ร้อยละ 27.5 ไปมอบให้กับหน่วยงานที่ขอออกสลาก ซึ่งคณะรัฐมนตรีจะอนุมัติให้จัดพิมพ์เพื่อจำหน่ายในช่วงเวลาจำกัด เช่น สลากสภากาชาดไทย สลากโรงพยาบาลต่างๆ เป็นต้น ส่วนสลากที่ขายแบบประจำ ที่เรียกว่า สลากกินแบ่งรัฐบาล มีเงินประมาณร้อยละ 1-2 เท่านั้นที่ถูกนำไปใช้ในกิจกรรมเพื่อสังคม

อันที่จริง กองสลาก หรือ สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล รัฐวิสาหกิจสังกัดกระทรวงการคลัง มีหน้าที่หลักคือการจัดพิมพ์และจำหน่ายสลากกินแบ่งรัฐบาล ส่วนการออกสลากการกุศลเป็นเพียงงานฝากเท่านั้น

เช่นเดียวกับรัฐวิสาหกิจอื่นๆ กองสลากบริหารงานภายใต้การกำกับของคณะกรรมการชุดหนึ่งที่เรียกว่า “คณะกรรมการสลากกินแบ่งรัฐบาล” ประกอบด้วยตัวแทนภาครัฐและบุคคลที่รัฐมนตรีแต่งตั้ง ดังนั้น การขาดระเบียบการจัดสรรรายได้ไปใช้ในกิจกรรมเพื่อสังคมที่ชัดเจน จึงเปิดช่องให้ฝ่ายการเมืองเข้ามาแทรกแซงและแสวงหาประโยชน์ นำเงินไปใช้โดยหวังผลทางการเมือง ภายใต้คำขวัญอันสวยหรูว่า ‘ช่วยราษฎร์ เสริมรัฐ ยืนหยัดยุติธรรม’ กล่าวคือ

‘ช่วยราษฎร์’ มีสัดส่วนเพียงน้อยนิด คือไม่ถึงร้อยละ 2 ของรายได้จากการจำหน่ายสลาก ที่จัดสรรเป็นเงินบริจาคและเงินสนับสนุนกิจกรรมทางสังคม ส่วนจะจัดสรรให้กับโครงการลักษณะใด ไม่มีการกำหนดไว้ชัด ขึ้นอยู่กับการตัดสินใจเป็นครั้งๆของคณะกรรมการสลากฯ

‘เสริมรัฐ’ คือส่วนเดียวในคำขวัญที่กองสลากทำสำเร็จ โดยการออกสลากงวดละ 50 ล้านฉบับ ปีละ 1,200 ล้านฉบับ นับจากราคาหน้าสลาก 40 บาท/ฉบับ หรือ 80 บาท/ใบ กองสลากนำเงินรายได้ส่งเข้ารัฐ 28% หรือเท่ากับ 560 ล้านบาท/งวด 13,440 ล้านบาท/ปี

‘ยืนหยัดยุติธรรม’ เป็นส่วนที่กองสลากล้มเหลวโดยสิ้นเชิงเพราะไม่สามารถแก้ไขปัญหาการขายสลากเกินราคา สลากใบละ 80 บาท คนซื้อต้องจ่าย 100-120 บาท หรือถ้าเป็นเลขเด็ดอาจจะต้องจ่ายแพงกว่านั้น เงินที่คนซื้อจ่ายเกินราคา เมื่อรวมกันแล้วปีหนึ่งๆมีมูลค่านับหมื่นล้านบาท

รายงานการศึกษาสถานการณ์ พฤติกรรม และผลกระทบการพนันในประเทศไทย พ.ศ.2554 พบว่า คนในประเทศไทยซื้อสลาก 19.2 ล้านคน มูลค่ารวม 76,769 ล้านบาท/ปี (ขายตามราคาหน้าสลากใบละ 80 บาท คนซื้อต้องจ่าย 65,280 ล้านบาท/ปี) เป็นการจ่ายเกินจริงถึง 11,489 ล้านบาท/ปี

สาเหตุหลักที่ทำให้คนซื้อจ่ายแพงคือ นโยบายขายขาดของกองสลาก เมื่อก่อนคนขายสลากไม่หมดสามารถขายคืนให้กองสลาก แต่เดี๋ยวนี้คืนไม่ได้ การใช้นโยบายขาดขาดทำให้กองสลากสบาย ประหยัดต้นทุน เก็บเงินส่งรัฐได้เต็มเม็ดเต็มหน่วย ซึ่งน่าจะเป็นเรื่องดี แต่ความจริงกลับเป็นเรื่องเลวร้าย กลายเป็นช่องทางแสวงหาผลประโยชน์ของคนบางกลุ่ม เกิดระบบกินหัวคิวเป็นทอดๆ จากคนรับโควตาสู่มือคนกลาง รวบรวมสลากไปจัดชุดขายแพง นานวันผู้คนเข้าใจว่าการซื้อสลากแพงเป็นเรื่องปกติ เพราะมองไม่เห็นหนทางแก้ไขเช่นเดียวกับความเชื่อเรื่อง “หวยล็อค” ที่ไม่เคยหายไปจากใจผู้คน เนื่องจากในอดีตเคยถูกจับได้ว่ามีการ “ล็อคเลข” ในการออกรางวัล งวดวันที่ 1 กันยายน 2530 และ 1 มิถุนายน 2544 เมื่อเลขรางวัลออกตรงเลขทะเบียนรถนายกฯ กระแสความเชื่อเรื่องหวยล็อคจึงฮือฮา

ทุกปัญหาย่อมมีทางแก้ไข เพื่อยืนหยัดความยุติธรรมและเสริมพลังให้ราษฎร์ ทำให้กิจการสลากเกิดประโยชน์ต่อการพัฒนาสังคมอย่างเป็นระบบ มีการบริหารจัดการตามหลักธรรมาภิบาล โปร่งใส ใส่ใจต่อการคุ้มครองผู้บริโภค และมีมาตรการช่วยเหลือผู้ค้าสลากรายย่อย คือที่มาของการขับเคลื่อน สู่การปฏิรูปสลากเพื่อสังคม

ตัวอย่างเช่น ปัญหาการขายสลากเกินราคาจะหมดไป ถ้าโควตาสลากถูกจัดสรรไปยังผู้จำหน่ายที่ขายจริง ไม่ใช่การรับโควตาเพื่อไปขายช่วงให้คนกลางดังที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน และเพื่อลดความเสี่ยงของผู้รับโควตารายย่อย ลดการพึ่งพาคนกลาง กรณีที่กองสลากยังใช้นโยบายขายขาด กองสลากจะต้องจัดตั้ง “กองทุนรับซื้อคืนสลาก” เพื่อซื้อสลากที่ขายไม่หมด โดยอ้างอิงปริมาณการรับซื้อคืนจากโควตาสลากที่จัดสรรให้ผู้ค้ารายย่อย การตัดห่วงโซ่คนกลางจะทำให้กระบวนการปั่นราคาสลากหายไป ราคาสลากจะเข้าสู่ภาวะปกติ คนซื้อจะกลับมาจ่ายในราคาใบละ 80 บาทเท่านั้น

แต่เพื่อให้เกิดการแก้ไขปัญหาอย่างเป็นระบบ เครือข่ายประชาชนปฏิรูปสลาก เสนอให้มีการปฏิรูปสลากทั้งระบบ มีข้อเสนอที่น่าสนใจดังนี้

1. สนับสนุนแนวทางการปฏิรูปสลากในประเทศไทยตามรายงานผลการศึกษาของคณะกรรมาธิการวิสามัญศึกษาปัญหาและแนวทางการปฏิรูประบบการบริหารจัดการสลากในประเทศไทย วุฒิสภา ปี พ.ศ.2556 โดย

ปฏิรูปโครงสร้าง แยกองค์กรกำกับดูแลออกจากหน่วยบริหาร/ดำเนินการ เพื่อให้มีความโปร่งใส ตรวจสอบได้ ป้องกันหรือลดการแทรกแซงของนักการเมืองหรือกลุ่มบุคคลที่แสวงหาประโยชน์โดยมิชอบหรือปัญหาผลประโยชน์ทับซ้อน และให้มี คณะกรรมการบริหารกองทุนกำกับดูแลการจัดสรรเงินที่จะต้องถูกกำหนดให้ใช้ในกิจกรรมที่เป็นประโยชน์ต่อสาธารณะ เช่นเดียวกับ “กองทุนจัดสรรเงินรายได้จากลอตเตอรี่แห่งชาติ” (National Lottery DistributionFund : NLDF) ของอังกฤษ

ปฏิรูปการจัดสรรรายได้ ลดเงินนำส่งเข้ารัฐจากร้อยละ 28 เหลือร้อยละ 10 เพิ่มสัดส่วนค่าบริหารเป็นไม่เกินร้อยละ 15 ในจำนวนนี้ต้องนำเงินร้อยละ 3 มาใช้กับ “กองทุนรับซื้อคืนและจัดสวัสดิการผู้ค้ารายย่อย” ที่เหลืออีกร้อยละ 15 หรือมากกว่า ให้นำส่งเข้ากองทุนซึ่งมีวัตถุประสงค์ในการสนับสนุนกิจกรรมที่เป็นประโยชน์ต่อสาธารณะ

2. สนับสนุนให้มีกฎหมายจัดตั้ง “กองทุนส่งเสริมการพัฒนาภาคประชาสังคม” รองรับเงินส่วนที่จัดสรรให้กับกองทุนนี้ โดยคณะกรรมการบริหารกองทุนต้องมาจากผู้แทนทุกภาคส่วน ซึ่งเน้นภาคประชาสังคมและผู้ทรงคุณวุฒิหลายสาขา การได้มาของกรรมการต้องผ่านกระบวนการสรรหาที่เปิดกว้าง โปร่งใส กำหนดวาระดำรงตำแหน่งชัดเจน

3. สนับสนุนให้มีนโยบายและมาตรการป้องกันและลดผลกระทบจากการพนัน รวมถึงสนับสนุนกิจกรรมให้ ลด ละ เลิก หรือจำกัดการเล่นพนันและการเสี่ยงโชค เช่นกิจกรรมรณรงค์ ป้องกัน เฝ้าระวัง และปราบปราม รวมถึงจัดให้มี “ศูนย์ให้คำปรึกษาผู้ที่มีปัญหาหรือได้รับผลกระทบจากการพนัน”

4. สนับสนุนการปฏิรูประบบงบประมาณ ให้มีระบบ “การคลังเพื่อสังคม” เพื่อกระจายอำนาจการจัดสรรงบประมาณให้กับท้องถิ่นและภาคประชาสังคมโดยตรง และมีกลไกตรวจสอบการจัดสรรงบประมาณที่มีธรรมาภิบาล โปร่งใส และให้ความสำคัญกับการมีส่วนร่วมของประชาชนในพื้นที่ เพื่อกระตุ้นให้เกิดการริเริ่มโครงการต่างๆที่สนับสนุนการพัฒนาคุณภาพชีวิต สร้างชุมชนเข้มแข็ง และกระตุ้นให้คนและชุมชนสร้างสุขภาวะที่ดีขึ้น

5. ในระยะยาว เสนอให้มีการแก้ไขกฎหมายการพนันให้ทันสมัย มีมาตรฐานตามหลักสากล โดยเฉพาะการห้ามบุคคลอายุต่ำกว่า 18 ปีบริบูรณ์เกี่ยวข้องกับการพนันทุกประเภทรวมทั้งสลาก และมีหน่วยงานกำกับดูแลการบังคับใช้กฎหมายที่มีประสิทธิภาพเมื่อการปฏิรูปสลากเพื่อสังคมประสบผลสำเร็จ คำขวัญของสำนักงานสลากที่ว่า ‘ช่วยราษฎร์ เสริมรัฐ ยืนหยัดยุติธรรม’ จะเป็นจริง